Dat de situatie juridisch gezien ingewikkeld begon te worden toen de Verenigde Staten hun visa waiver-programma in het kader van de zogeheten war on terror hervormden, waarbij ze een aantal veiligheidsverbeteringen aanbrachten (waaronder toegang tot gegevens en informatie over burgers uit derde landen) en van andere landen die onderdeel wensten uit te maken van het visa waiver-programma verlangden dat zij een bilaterale gemeenschappelijke intentieverklaring ondertekenden, inclusief de bindende uitvoeringsregels daarvan.
Die Lage wurde rechtlich kompliziert, als die USA im Zuge ihres so genannten Kriegs gegen den Terror ihre Regelung bezüglich der Visumfreiheit reformierten, indem sie Anforderungen zur Verbesserung der Sicherheit hinzufügten (darunter den Zugang zu Daten und Informationen von Bürgern aus Drittstaaten), weshalb alle Mitgliedstaaten, die am Programm für visumfreies Reisen teilnehmen wollen, aufgefordert wurden, ein bilaterales Memorandum of Understanding und dessen verbindliche „Durchführungsbestimmungen“ zu unterzeichnen.
