Des efforts avaient déjà été réalisés pour remédier à cette fragmentation, mais les limites de l’ancien cadre juridique européen, qui ne couvrait que partiellement la législation pénale, avaient entravé la mise en œuvre de solutions juridiques suffisamment crédibles.
Er zijn weliswaar inspanningen geleverd om het speelveld effener te maken, maar het uitwerken van voldoende geloofwaardige juridische oplossingen door de Unie werd bemoeilijkt door de beperkingen van het oude rechtskader waarbinnen de Unie functioneerde en dat het strafrecht slechts gedeeltelijk bestreek.