Een groot aantal lidstaten plaatste echter vraagtekens bij de rechtsvorm van de voorgestelde wettekst en zouden de voorkeur geven aan een richtlijn boven een verordening; zij achtten een richtlijn, die meer ruimte biedt om rekening te houden met de bijzondere kenmerken van de lidstaten, geschikter om een hogere harmonisatiegraad en een betere uitvoering tot stand te brengen.
Zahlreiche Mitgliedstaaten äußerten jedoch Bedenken gegen die Rechtsform der vorgeschlagenen Rechtsvorschriften und würden eine Richtlinie einer Verordnung vorziehen; sie vertraten die Auffassung, dass eine Richtlinie mehr Spielraum lasse, den Besonderheiten der Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen, und daher besser geeignet wäre, ein höheres Harmonisierungsmaß und eine angemessene Umsetzung zu erreichen.